Democracia: meios de participação popular

Segundo a Declaração Universal dos Direitos do Humanos (art. 29.2) e o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (art. 14.1), a democracia é um direito humano.

Abraham Lincoln definiu a democracia como “the government of the people, by the people, for the people”, ou seja, o governo do povo, pelo povo, para o povo. O próprio povo soberano é que se governa.

A democracia não é algo dado, mas algo em permanente construção e, para muitos, é um ideal a ser alcançado que exige a participação de todos os integrantes da sociedade.

Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho (Curso de direito constitucional, 31ª ed., p. 102-103), um autêntico regime democrático exige dois pressupostos: 1) nível razoável de independência e amadurecimento do povo que demonstre um desenvolvimento social que possibilite que as principais decisões possam ser tomadas com liberdade e consciência; 2) progresso econômico, o qual é requerido pelo desenvolvimento social.

José Afonso da Silva (Curso de direito constitucional positivo, 26ª ed. rev. e atual., p. 128) se contrapõe a essa ideia por considerá-la elitista e porque a tese transforma em pressupostos aquilo que deveria ser objetivos da democracia: “educação, nível cultural, desenvolvimento, que engloba a melhoria de vida, aperfeiçoamento pessoal, enfim, tudo se amalgama com os direitos sociais, cuja realização cumpre ser garantida pelo regime democrático”. Para ele, “ a democracia não precisa de pressupostos especiais. Basta a existência de uma sociedade. Se seu governo emana do povo, é democrática; se não, não o é”.

A democracia requer, portanto, que os principais problemas da vida social sejam objeto de debates públicos, sendo necessário, para isso aconteça, que as pessoas gozem de amplas liberdades públicas, como direito de reunião, de associação, de manifestação, de crença, de liberdade de opinão, informação e impressa.

Atualmente, porém, a democracia não se limite aos direitos políticos. Compreende também os direitos civis, individuais, sociais e econômicos. Conforme José Jairo Gomes (Direito Eleitoral, 17ª ed., p. 64/65), “a democracia é compreendida nos planos político (participação na formação da vontade estatal), social (acesso a benefícios sociais e políticas públicas) e econômico (participação nos frutos da riqueza nacional, com acesso a bens e produtos); além disso, dá ensejo à organização de um sistema protetivo de direitos humanos e fundamentais”.

Como a participação popular é pressuposto inafastável da democracia, foram concebidos modelos de democraria: a democracia direta, indireta e semidireta.

Na democracia direta, os próprios cidadãos participam das decisões governamentais, procurando-se realizar o ideal de autogoverno. Exemplo clássico desse modelo é a Atenas dos séculos V e IV a.C. Ressalta-se, contudo, que o sufrágio não era universal. A socidade ateniense era dividida em três classes: a dos cidadãos livres, a dos comerciantes e artesãos, a dos escravos e mulheres. Somente a primeira classe possuía direitos políticos e participava da vida pública, dos debates e das assembleias.

Por outro lado, na democracia indireta a participação dos cidadãos se dá apenas no momento das escolha dos representantes ou mandatários. Estes, contudo, não se vinculam à vontade dos eleitores, podendo tomar as decisões político-administrativas que julgarem convenientes.

A democracia semidireta tem como intuito conciliar os modelos direto e indireto. Nela, os governantes são eleitos para representar o povo, mas também são previstos mecanismos que possibilitam a participação direta dos cidadãos na política, como, por exemplo, a iniciativa popular para apresentação de projetos de lei, o referendo e o plebiscito.

O Brasil adotou como modelo a democracia semidireta, conforme se extrai do parágrafo único do artigo 1° da Constituição, que dispõe que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (...)”. E no artigo 14 da Constituição são previstos os mecanismos de participação direta, a saber, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Esses mecanismos são regulamentados pela Lei 9.709/98.

INICIATIVA POPULAR

A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, o qual deve ser subscrito por, no mínimo, 1% (um por cento) do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos 5 (cinco) Estados, com não menos de 3 décimos por cento dos eleitores de cada um deles (art. 61, § 2°, da CRFB/88 e art. 13 da Lei 9.709/98).

É de ressaltar que o Senado Federal não é competente para o recebimento de projeto de lei, na medida em que compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal (art. 46, caput, da CRFB/88), enquanto que a Câmara dos Deputados é a representante do povo (art. 45, caput, da CRFB/88).

Recebido o projeto de lei, a Câmara não pode recusá-lo em razão de vícios de ordem formal, devendo seu órgão competente providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação (art. 13, § 2°, da Lei 9.709/98).

O projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto (art. 13, § 1°, da Lei 9.709/98).

Quanto a esse último aspecto, é importante mencionar decisão monocrática do Ministro Luiz Fux, no mandado de segurança 34530 MC/DF. O mandado de segurança foi impetrado sob a violação do devido processo legislativo quando da análise do Projeto de Lei (PL) nº 4.850/2016, chamado popularmente de “10 medidas contra a corrupção” elaborado pelo Ministério Público Federal e que teve ampla adesão popular mediante subscrição de cerca de 2 milhões de pessoas, motivo pelo qual foi apresentado como projeto de lei de iniciativa popular.

Em sua decisão, o Ministro Luiz Fux entendeu que, assim como as medidas provisórias não podem receber emendas de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória, os projetos de iniciativa popular também não podem receber emendas e substitutivos que desfigurem a proposta original, sob pena de ocorrer evidente sobreposição do anseio popular pelos interesses parlamentares ordinários.

Além disso, o projeto de lei de iniciativa popular deve ser recebido pela Câmara como proposição de autoria popular, pois, caso seja recebido como de titularidade de parlamentar, amesquinharia a magnitude democrática e constitucional da iniciativa popular.

Posteriormente, o mandado de segurança foi extinto sem julgamento do mérito, não tendo a liminar sido submetida ao Plenário para ratificação.

PLEBISCITO E REFERENDO

De acordo com o artigo 49 da Constituição, é da competência exclusiva do Congresso Nacional autorizar plebiscito ou referendo. A autorização se dá por meio de decreto legislativo por proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional (art. 3° da Lei 9.709/98).

Autorizado o plebiscito ou o referendo, o Presidente do Congresso Nacional dará ciência à Justiça Eleitoral, a quem incubirá: (i) fixar data da consulta popular; (ii) tornar pública a cédula respectiva; (iii) expedir instruções para a realização do plebiscito ou referendo; e (iv) assegurar a gratuidade nos meio de comunicação de massa concessionários de serviço público, aos partidos políticos e às frentes suprapartidárias organizadas pela sociedade civil em torno da matéria em questão, para a divulgação de seus postulados referentes ao tema sob consulta (art. 8° da Lei 9.709/98).

A principal distinção entre o plebiscito e o referendo é que, enquanto aquele é convocado com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo (art. 2°, § 1°), o referendo é convocado com posterioridade ao ato legislativo ou administrativo (art. 2°, § 2°).

Tanto o plebiscito quanto o referendo podem ser convocados para que o povo delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa (art. 2°, caput, da Lei 9.709/98). O plebiscito pode ser convocado, ainda, na hipótese de incorporação, subdivisão, demembramento e formação de Estados, Territórios Federais e Municípios (art. 18, §§ 3° e 4°, da CRFB/88).

No caso relativo a de incorporação, subdivisão, demembramento e formação de Estados, o plebiscito deve ser realizado na mesma data e horário em cada um cada um dos Estados (art. 4° da Lei 9.709/98). O plebiscito ou referendo é aprovado ou rejeitado por maioria simples (art. 10° da Lei 9.709/98).

A convocação de plebiscito acarreta a sustação do projeto legislativo ou medida administrativa não efetiva, cujas matérias consitituam objeto de consulta popular (art. 9° da Lei 9.709/98).

Já o referendo pode ser convocado no prazo de 30 (trinta) dias contados a partir da promulgação da lei ou da adoção da medida administrativa que se relacione de maneira direta com a consulta popular (art. 11 da Lei 9.709/98).